城市生活垃（lā）圾分類和資源回收是國家的決策，具體執行則是各個城市（shì）的職責。從提出城市生活垃圾分類及（jí）試點，有些城市都試點了十幾年，但迄（qì）今還沒（méi）有建立有效和可持續的管理模式。生活垃（lā）圾分類受限於高技術、資金和居民素（sù）質，難點（diǎn）是（shì）管理體製和機（jī）製改（gǎi）革，還需要細致和係統的政策。
“推進生產和（hé）生活係統循環鏈（liàn）接，加快廢棄物資源（yuán）化利用”寫入了“十三五”規劃，標誌著生活（huó）垃圾分類已成為國家戰略。2019年2月，住建部要求所有（yǒu）地級及以上城市（shì）要全麵啟動生活（huó）垃圾分類工作。可見，生活垃圾分類應當是我國當前生活垃圾管理（lǐ）的重要任務。
城市生活垃圾分類、資源回收利用的條件與管（guǎn）理模式
城市生活垃圾分類和資源回收是生（shēng）活垃圾管理的關鍵點，其完（wán）整（zhěng）和全麵的表述包括：生活垃圾（jī）在家庭和辦公室（shì）實施（shī）基本分類，例如分為廚（chú）餘垃圾、可回收物（wù）和其他垃圾。廚餘垃圾得到合適（shì）利用；可回收物要作為再生原料進入商品回到消費者（zhě）手中；其他垃圾實施安全填埋或焚燒處置，對環境的影響（xiǎng）符合排汙許（xǔ）可證（zhèng）的要求。
為清楚地（dì）分析問題的難點，還是要對上述基本描述展開說（shuō）明。第一，源頭分類（lèi）。不（bú）在生活垃圾產生之（zhī）初即家庭和辦公室實施基本（běn）分類，混合後的垃（lā）圾再分類，效果大減，成本大增（zēng）。源頭分類涉（shè）及每個人，普遍的經驗是（shì）強製源頭（tóu）分類（lèi）。第二，廚餘垃圾得（dé）到合（hé）適（shì）利（lì）用。廚餘垃圾富含有機（jī）質，普（pǔ）遍（biàn）綜合處理後作為肥料。可回收物作為再生資源進入產品回到消費者手中。可再生原料製成的商品，要使經（jīng）營（yíng）者正常盈利。第三，其他垃圾（jī）安全處（chù）置，直到符合排汙許可證的要求。其他垃圾是指不具備再生利用（yòng）價值的垃圾。其他垃圾處置的主（zhǔ）要方式是填埋和（hé）焚燒，其主要（yào）任務是控製空氣汙染、水汙染和衛生狀況。但至今，我國還沒（méi）有對生活垃（lā）圾（jī）焚燒（shāo）廠、填埋場實施排汙許可證管（guǎn）理，因此，實施排汙許可證（zhèng）後，由於（yú）排放要求的嚴格和規範，填埋廠、焚燒廠汙染控製（zhì）的（de）成本肯定會（huì）提高。
城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需（xū）符合公共管理的理論和原則，這無疑是一個複雜的（de）係統（tǒng）工（gōng）程，分類和回收（shōu）、處理和處置都（dōu）是其中至關重要的環節。源頭分類隻是一個開始（shǐ），分類收（shōu）集、分（fèn）類（lèi）運輸（shū）、分類處理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本問（wèn）題或難點在於處理和處置。填埋廠（chǎng）和焚燒廠的（de）運行代價太高，如（rú）果處理不好（hǎo），會（huì）成為典型的重（chóng）大空氣汙染（rǎn）源和水汙（wū）染源，甚至還會（huì）汙染土壤和地下水；危險空氣汙染物，如（rú）二噁英類，是持久性（xìng）有機汙染物；可回收（shōu）物焚燒和填（tián）埋是浪費自（zì）然資源，廚餘垃圾富含有機質，應當回到土地。這些問題已經是代際汙（wū）染問題。政府負責，將是利用市場將外部性（xìng）內部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理論依據。
城市生活垃圾管理是典（diǎn）型的全生命周期管理（lǐ）。從（cóng）生活垃圾的生產、消（xiāo）費、清運（yùn）、轉運（yùn）、處理、處置、排放管理直至再生品生產和消費，不僅強調以物質流的循環為主線，還包含資金流、信息流。隻有全部鏈條完整才能實（shí）現係統的正常運行。
城市生（shēng）活垃圾分類（lèi）麵臨監管難、信息公開差、政策手段粗糙（cāo）等難點
城市（shì）生活垃圾分（fèn）類是先進的城市生活垃（lā）圾管理方式，是“新（xīn）時尚”。目前還沒有確立獨立而有效的政府監管（guǎn）部門，難以製（zhì）定出符（fú）合國家要求的（de）城市生活垃圾管理方案。生（shēng）活垃圾管（guǎn）理涉及多個政府部門，需（xū）要部（bù）門間協調（diào）和配合，但核心部門是（shì）監管部門。監管一定是生活（huó）垃圾（jī）分類和資源回收的（de）核（hé）心內容，即強製源頭分類、信息公開和填埋廠、焚燒廠的排放監管（guǎn）等。按照管理的一般原則，監管部門不能負責執行，更不能參與經營。按（àn）照這樣的理解，排放監管的部（bù）門是生態環境主管部門；城建（jiàn）部門通常都（dōu）是直接管理填埋廠、焚燒（shāo）廠及清運工（gōng）作，也負責這些方麵的監管。而生活垃圾分類的規劃、監管、執行（háng）也安排城建部門牽頭，可能產生（shēng）多頭管理、職能交叉。生活垃圾分類方案不設定垃圾分類實效性指（zhǐ）標，物質流、資金流（liú）缺乏統計、約束（shù）、信（xìn）息公開。在各級各市的省會垃圾管理方案中，很難看到這些指標，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根據《城市（shì）生活垃圾（jī）分類工作考核暫行辦法》（2019），加減（jiǎn）分項為體製機製建設、示範（fàn）片區建設、設施建設等，完全避開了垃圾分類的實效性指（zhǐ）標。
信息公（gōng）開差，市場和社（shè）會（huì）難以形成促進生活垃圾分類和資源回收的有效力量。信息公開對於管理鏈條如此之長、涉及每個市民、眾多廠商的生活垃圾分類與資源回收事業（yè）至關（guān）重要。主要信息包括：填埋廠、焚燒廠的全部空（kōng）氣、水、固體廢（fèi）物、衛（wèi）生等排（pái）放達標信（xìn）息；填埋廠、焚燒（shāo）廠、廚餘垃圾處理廠的處（chù）理量、收費、售電收入、減免稅費等信息；清運的效果和成本信息；排放者，尤其是大學等機構的其他垃圾排放、繳費信息；回收（shōu）商的可回（huí）收（shōu）物處理量（liàng）、產品產量等補貼信息（xī）；再生產品（pǐn）的銷售信息。信息的（de）顆粒度最好是日尺度。城市（shì）政府應負責強製信息公開的責任。隻有（yǒu）信（xìn）息公開，才能破解現在的僵局。
政策手段粗糙、不係統，難（nán）以持續。首先（xiān）是生活（huó）垃（lā）圾統（tǒng）計製度落後，不能提（tí）供係統的信息。需要重新基於生活垃圾分類和（hé）資源回收的要求設（shè）計統計指（zhǐ）標體係。其次是缺乏收費和補貼的（de）資金機製。除對排放者強製分類（lèi）外，還需要對排放者的其他垃圾收費，這既是排汙者（zhě）應盡的責任，也對排汙者有一定的經濟刺激。比較可行（háng）的（de）方式包括居（jū）民排放的其他垃圾（jī）需要專用垃圾袋，通過防偽的其他垃圾袋收費；機構排放者需要按日按量收費，一般（bān）采取標準的其他垃圾桶計量（liàng）的方式。政府隻負（fù）責監管資金的運行，去除直接財政撥（bō）款等不專業、不公（gōng）開等弊端，當然，也需要有法規予以授權和（hé）規定。又次，開放資源回收市場，取締所有資源回收利用的全部限製，充分發揮市場、社會、居民回收資源等活動。
填埋廠、焚燒廠沒有實施排（pái）汙許可證管理，難以形成有力刺激。雖（suī）然生活垃（lā）圾填埋廠（chǎng）、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放汙染物的，不（bú）能因為處理廢物而不受排汙許可證的管理，因（yīn）為治理廢物是（shì）有合同的，也是付費的。填（tián）埋廠和焚燒廠（chǎng）都是重（chóng）大汙染源（yuán），是汙染控製的（de）重點對象。填埋（mái）廠（chǎng）產生滲濾液，需要處理和達標排放，也需要治理廢氣，包括氣（qì）味、溫室氣體（tǐ）等；滲濾液滲漏風險也（yě）需要管控，一直需要管理到封廠20—30年以後。焚燒廠排（pái）放廢氣包括（kuò）常（cháng）規（guī）空氣汙染物和危（wēi）險空氣汙染物，是最重（chóng）要的空氣汙染源，除常規空氣汙染物排放達標外，危險空氣汙染物的健康風險需（xū）要控製在百萬分之一的水平；焚燒廠也（yě）有滲濾液需要處（chù）理和達標（biāo）排放；焚燒（shāo）廠（chǎng）的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態環境部門加快焚燒廠、填埋廠的排汙許可證管理。
中央政（zhèng）府的（de）督查（chá）和（hé）評估嚴重不足。中央政府（fǔ）需進一步完善城市生活垃圾管理（lǐ）績效年度評估製度，每年公布城（chéng）市生活垃圾管理績效評估結果。可以（yǐ）委托第（dì）三方評估機構開展評估。評估服務購買按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》實施，列入中央政府有關部門的工作計劃。評估內容包（bāo）括無害化、減量化、資源化和低成本（běn）化，應用已有的統計數據、城市調查、數據（jù）質量評估等評估和公布城市生活垃圾（jī）管理現狀，促進城市政府提高城市生活垃圾管理績效。除評估結果目標外，還要對（duì）城市政府的績效，尤其（qí）是城市生活垃圾管理的社會成本進行評估。通過評估和信息公開，促進城市生活垃圾源頭分類和資源（yuán）回收，降（jiàng）低城市生活垃圾管理（lǐ）的（de）社（shè）會成本。
按照行政管理決策的程序和重要性，逐（zhú）步破解實質性進展緩慢的僵局（jú）
實質性、示範性試點是辦法之一。北京等城市的試點都十幾年了，還是原地踏步（bù），可能還（hái）是低估了難（nán）度。試點城市至今沒有認真地規劃，也沒有詳細地論證，預計也是進展緩慢和低效的。按照行政管理（lǐ）決策的程序和重要性，建議如下：一是真正的試點。試點城市（shì）需要黨政一把（bǎ）手真抓實幹，需要細致和科學的（de）規劃，需要幾年的堅（jiān）持，需要地方立法（fǎ）等。總之，需要（yào）幹預真抓真試的試點。試（shì）點城市需要數個，允許不同的方式（shì），試點城市一定要信息公開。二是城市政府監管部門和執行部門分開。這是最重要和最緊迫的改革（gé）。隻有這樣，才（cái）能打破僵局，才能獲得真實的信息、具體的問題、正確的（de）解決辦法等。三是中央政府監管部門的績效評估和（hé）督查。對城市生活垃圾分類的信息公開開展績效評估，包括效果和社會成本評估。切實圍（wéi）繞減（jiǎn）量分類，確保分類的方向（xiàng）正確。對於不作為的城市（shì），通過國務院生活垃圾分類督查予以促進。四是信息（xī）公開和公眾（zhòng）參與（yǔ）。國家通過法（fǎ）規強製修改統計指標（biāo）體係（xì）、信息采集（jí）、存儲和網上公（gōng）開等係統和詳細信息的公（gōng）開。
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